根据英国政府的一份声明,在格拉斯哥举行的第26届联合国气候大会(COP26)的成就之一便是保住了将全球平均气温上升控制在1.5摄氏度以内的目标。而这件事被视为一项成就本身或许也能说明,这个雄心勃勃的目标到底能否实现已经变得日渐紧迫。人们开始意识到,尽管1997年《京都议定书》(Kyoto Protocol)签订以来已经达成了不少全球性的气候协议,但是气候行动方面的进展却依旧过于缓慢。《巴黎协定》(Paris Agreement)设定的2030年减排目标很有可能无法实现。

我们需要一种新的方法来激励人们采取行动,并说服所有国家在应对气候变化的过程中发挥各自的作用。“气候俱乐部”是一个多年来一直在悄然积聚势头的概念。它不仅得到了国际政策圈的青睐,现在还从政治上获得了德国总理、同时也是本届七国集团(G7)峰会轮值主席奥拉夫朔尔茨(Olaf Scholz)的大力支持。今年1月,朔尔茨在达沃斯世界经济论坛(World Economic Forum)上向情绪高昂的听众发表讲话时宣称:“我们将利用担任七国集团峰会主席国的机会推动G7成为国际气候俱乐部(International Climate Club)的核心。”

我们已经有了不少气候俱乐部的先例。在这些类型和目的各不相同的俱乐部中,唯有诺贝尔经济学奖获得者威廉诺德豪斯(William Nordhaus)在2015年提出的模式最受关注。按照他的构想,这个俱乐部将在联合国气候机制之外运作,并具有三个主要特征:第一,所有成员的碳定价机制要有可比性;第二,未能采取气候行动的非成员国可能会受到制裁;第三,俱乐部成员国之间将享受免关税待遇,而这也是各国加入这一机制的动因。

气候俱乐部的关键特征是能够制裁那些不采取行动的国家。正如诺德豪斯所说:“事实证明,要想说服各国加入大幅减排的国际协议很难。根本原因在于,当前的国际气候协议很容易导致‘搭便车’现象。”他认为,所谓“搭便车”是指“一方在不付出成本的情况下便从公共产品中获利的行为。而就国际气候变化政策而言,则是指各国有动力依赖其他国家的减排,而不采取相应的国内减排措施。”对诺德豪斯来说,这才是“国际社会没能成功应对气候变化的核心问题所在”。

当前气候变化谈判体系的问题在于,它是以自愿行动为基础的。也许出发点是好的,但不可避免的是,整个行动进展缓慢。各国政府可以在大张旗鼓的宣传下,比如在去年的第26届联合国气候大会(COP26)上签署各类碳中和协议,但随后又出于政治原因没有加以落实。在利益相关者之间的激烈谈判中,好的意愿很容易在权力游戏中迷失方向。举例来说,欧盟环境委员会在5月决定对免费碳配额的发放进行严格限制,而业界已经开始依赖这一机制来履行其碳减排义务。于是,经过能源行业代表一番激烈的游说后,欧盟议会于6月8日决定对欧盟碳市场改革进行一系列修正,此举事实上淡化了此前雄心勃勃的提案。

能源安全问题不会因主观意愿而消失。去年,日本政府曾直言不讳地表示,“能源安全不容妥协。”欧盟甚至在俄乌冲突凸显欧洲对俄罗斯石油和天然气的依赖以及COP26召开之前,就围绕核能和化石燃料气体是否有资格获得欧盟绿色资金支持的问题展开了激烈的讨论。今年6月,中国和印度都宣布计划提升国内煤炭产量以满足激增的市场需求,总计每年增产约7亿吨。未来几十年,煤炭消费仍将是两国经济的核心支柱。

诺德豪斯认为,与其邀请各国参与联合国气候大会这样的多边谈判,不如激励他们采取行动。他认为“没有一个国家有动力大幅削减排放。此外,即便存在一份国际协议,各国也有强烈的动机不参与。即便真的参与了,它们也没有更大的动力去实现雄心勃勃的目标。其结果就是很少有国家采取强有力的气候变化政策,也就是形成了一种非合作的搭便车均衡。这与当前的国际政策环境非常相似。各国都是雷声大雨点小。

一个气候俱乐部有可能解决许多问题,当然这也取决于其结构的设计。柏林的环境智库生态逻辑研究所(Ecologic Institute)提出了几项建议:第一,终结化石燃料进口的政策不应仅仅是碳中和政策的配套,而必须被视为碳中和政策的核心要素;第二,基于最低或统一碳价的气候俱乐部在政治上仍难以实现,在技术上充满挑战,其效益也令人怀疑;第三,部门或产业联盟潜力巨大;第四是在有着绿色和可持续氢能源统一标准的共同市场基础上建立绿色氢联盟;最后,应向发展中国家提供技术和资金援助,帮助其实现气候目标。

建立气候俱乐部面临的一个问题是,要想取得成效就必须形成群聚效应(critical mass)。也就是说,必须要有欧盟、中国和美国等主要经济体的参与。然而,气候变化智库E3G地缘政治、外交和安全问题副主任、前英国外交官卡尼罗斯(Carne Ross)认为,国际合作的前景非常黯淡:“俄乌战争正在打破基于规则的世界秩序。联合国这样的全球性机构受到的阻碍越来越多。”

罗斯写道,为了确保取得持续进展,“需要一个广泛的国际合作架构,涵盖贸易、发展和技术等多个方面:可以说这是一个“气候世界秩序”,一个由合作架构、规则和联盟组成的系统,如果设计上没有问题,它将加深国家和集团之间的联系,并重新修复国际合作网络。”他写道,我们需要一个新的、协调的全球监管、补贴和碳价体系,以便最大限度地减少碳排放和争端,而不是像欧盟碳边界调整机制(Carbon Border Adjustment Mechanism)这样被美国等贸易伙伴视为保护主义关税的措施。

当前的外交前景或许暗淡,但若能着眼共同的环境期待——地球的健康——他们可能会找到达成气候俱乐部条款的政治意愿。布鲁塞尔经济智库布鲁格尔研究所(Breugel Institute)的西蒙尼塔利亚皮特拉(Simone Tagliapietra)和冈瑟姆B沃尔夫(Guntram B Wolff)指出,主要经济体拥有推动全球气候行动的力量,因为它们代表了全球GDP的61%和商品进口总量的43%,“这是激励其他国家加入的强大动力”。

这一愿景很有吸引力,但政治现实为其设置了一些难以逾越的障碍。伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所(Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment)研究主任罗伯特福克纳(Robert Falkner)认为,在全球所有的气候俱乐部中,诺德豪斯模式是“影响最深远、要求最高的,因为它要求各国就具有法律约束力的规则和对违规者的制裁达成一致”。然而,这也是为什么“它是政治上最不可行的”。

特别是,目前还不清楚诺德豪斯模式(Nordhaus model)如何将其影响扩大到一群志同道合的国家之外,在落实气候协议方面取得比联合国气候峰会目前为止更大的成功。正如福克纳所写的:“问题的复杂性和利益差异导致大多数大国拒绝全面和有约束力的规则。国际气候政策之所以围绕《巴黎协定》所采用的自愿承诺与国际审查机制相结合的方式,是有充分理由的……【诺德豪斯】气候俱乐部的主要吸引力——严格的政策和法律效力——正是它最初难以建立,以及有可能瓦解现有多边气候框架的原因所在。”

正如福克纳所描述的那样,诺德豪斯气候俱乐部有点像一座众人千方百计追寻的“圣杯”。在一系列激烈的谈判和妥协之后,无论朔尔茨取得了什么成就,所达成的都很可能是一个既不雄心勃勃、也不具法律约束力的机制。

Leave a comment

邮箱地址不会被公开。 必填项已用*标注